王价巨
銘傳大學建築系 副教授
2010年12月5日
文章來源：https://reurl.cc/xQL41

一、前言

            氣候變遷、全球暖化，與其說是大自然的大規模反撲，倒不如說大自然只是採用了和人類一樣的攻擊策略。人類為了生存而向大自然尋求資源，現在的作法和不知足的態度都使得資源利用早已超出了這個限度，也違反了平衡的法則。所以，可以預期的，當人類的攻擊面還在加速且擴大，洪水、崩坍、土石流、旱災、疫病或許都只是開始，大自然的下一波複合性災害攻擊必然更加嚴峻且難以預期。

            1980年代以來，全球均溫快速增加，異常氣候下變異的地區天氣型態導致每個地方都開始出現前所未有的災害類型與狀態，也帶給災害管理專業更嚴苛的挑戰。聯合國政府間氣候變遷委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）曾提出兩份報告點出了兩個不同步調的災害類型。第一，該單位提出，2100年的地球將會較1990年增溫0.9°C到3.5° C，海平面升高38公分至56公分，冰川溶解這種原本緩慢改變的狀況，現在已經會在人的一生中看到發生、變化且致災，然而，這些狀況都還算是漸進式的。在災害管理的規劃上，減災、整備還是有些許思考和因應的時間。然而，IPCC也提出，「目前的知識尚無法判定熱帶氣旋及颱風的可能變化。」這種高度不確定性，卻又可能突然發生且快速致災的事件，才是災害管理中緊急應變的沈重壓力。以前，台灣的2500公釐年降雨量還算均衡的分佈在5到11月的汛期；近幾年來的颱風甚至暴雨卻是一次強降雨就在某一地區降下該地區的年均雨量。一方面更大規模且更頻繁的毀滅性水災、土石流已然無可避免。另一方面，一年中的其他時間卻可能因為中、小雨的缺乏，變成需要面對旱災。現況及逐步累積的數據，加上現況國際強權政治和經濟導向的發展，我們對於未來氣候變異趨勢的減緩完全無法存有太多樂觀預期的空間。

 

二、台灣目前現況的問題

            在這樣的趨勢下，台灣目前的因應態度和狀況為何？

            在體系面，災害防救體系在莫拉克風災之後雖然歷經了一番的體檢與調整。但是，從災害管理專業的角度看來，調整的實可謂毫無章法、七零八落，完全無法看出目前的體系能夠反應緊急管理的思維，更遑論因應未來的環境發展趨勢。在中央層級，為保留而保留災害防救委員會成了橡皮圖章的空殼子、號稱幕僚單位的災害防救辦公室有權無責，不止要主導台灣的災害防救政策，還要進行各縣市的工作評鑑。未來將被改為災害防救署的消防署更是已經不知道執行防災、減災工作的武器何在。加上將成立的環境資源部還設有災害防治司，台灣的災害防救體系真的讓人眼花撩亂。只要走過各縣市，去訪問一下站在災害防救第一線的人員，就可以瞭解這樣的問題有多麼的嚴重。災害防救法修正後要求地方要設置災害防救辦公室，除了未規定設定的時限，也沒有給予人力和經費上的支援。依據地方制度法，各個縣市到鄉鎮市的局處單位也幾乎都已經滿編，完全無法容納新增的單位。沒錢、沒人、法源依據不完備，從縣市到鄉鎮市各個地方政府均在觀望，台灣的災害防救體制已形似宋朝的「強幹若枝」，越往體系底層能力越薄弱，也越空虛。目前正在進行的災害防救五年深耕中程計畫，積極推動鄉鎮市區的防災能力建構，才開始發揮一些成果，有效的推動了鄉鎮市區的能力，卻似乎也將在告一段落之後結束。

            在科技面，台灣每年都花費龐大的金額投注在災害研究工作上，每個單位（包括公部門，也包括大學等研究單位）都有各自的科技研發成果。但是，從國家災害防救科技中心到每個單位都將各自研發的成果視為最高機密，從來不願意分享，更不願意釋出。這些科技研發成果成了學術界發表論文和升等的重要利器，卻從來未曾好好的讓民眾和社區知道，這些成果能如何用，要怎麼用。學術單位相互之間也不願妥協，共享平台喊了數十年，卻永遠只是提議和每一本報告書中的建議。

            在社會面，民眾需要被告知，也需要被支持。但是，在長期「萬能政府」、「人定勝天」的觀念薰陶下，台灣的民眾和社區對於防災工作卻經常還是處於被動，長時間自我催眠災害不會來臨。社區減災防災的工作永遠不及於社區景觀改造或是產業再造。值得慶幸的是，現在有越來越多社區開始正視社區防災的重要，願意積極推動社區防災，政府卻反而不願意在建構防災社區的工作上給予更積極的支援。相較於其他各個部會社區的城鄉規劃、景觀改造、治安改善等等社區相關計畫，提供給消防署推動的防災社區經費真可謂極度拮据。

            在國際參與面，台灣參與國際合作永遠只是花大錢邀請外國專家來場演講、座談、參訪，然後大家賓主盡歡的互相道別。之後，好像一切都沒有發生過，演講內容、相關建議就做成記錄吧。科學研究也是一樣，一起研究完了，發表論文，一切也就結束了。對於國際間正在積極推動共同合作的防災、減災、體系合作、區域聯防的長期計畫，我們似乎還害怕被告知，深怕因此業務加重。對於未來，何策略之有？又該如何規劃？

 

三、台灣未來的策略規劃建議

            台灣未來十年可以做什麼？該做什麼？其實，台灣的災害管理人才很多，科技研發成果很充足，社區活力也很充沛。缺乏的是如何善用這些災害管理的人才，在釐清災害管理的趨勢及新觀念下，從災害管理的專業，好好的建構災害防救體系，進而整合並開放科技研發的成果，推動落實到社區。

            台灣面對災害管理的思維必須要翻轉，以與災害風險共存為信念，重新體檢台灣所有的環境現況和未來開發。該留給水的、該留給土的，該讓給大地的就都讓出來吧！「還地於河」（room for the river）、「洪水平原復育」（Floodplain Restoration） 、「自然防洪」(Natural Flood Defense) 、「洪水共存」(Living with Floods)等這些荷蘭的作法，或是英國還地於海（Wallasea Wetland Creation Project或Neptune Coastline Campaign）的計畫，就看政府什麼時候可以下定決心，放棄選票的考量，確實面對。認清以「安全」為主體的「發展」思維應該主導未來的環境、產業、土地使用等政策，進而納入近來全世界災害管理領域推動的緊急管理鍊（emergency management chain, 包含風險管理、災害管理、後果管理）整體性考量，正視災害的存在，才能將心態調整到正確的位置，提出正確的措施。

            社區防災為主軸是一個必然的趨勢，也應該成為災害管理工作的主體。政府必然無法萬能，無法達成的事情就必須讓民眾瞭解，也讓民眾擔負起該擔負的責任，所以社區防災應該取代國家機器的直接介入成為災害管理的主體。與災害風險共存已經是一個必然需要接受的現實，抵抗、戰鬥的作法已經完全無法因應未來的趨勢，過度倚重結構式減災的作法只會讓民眾產生對於安全的錯誤認知。再者，綜觀全球災害管理的趨勢，全球最脆弱的國家由聯合國協助；次弱的國家由政府主導；能力較強的國家，例如：美國、日本、荷蘭、德國等，除非在面臨社區無法因應的巨災，否則社區都是做為因應災害發生的第一線，也是主體。全世界有非常多的社區防災計畫都在積極推動，例如：聯合國發展計畫署(United Nations Development Programme, UNDP)發起的「社區防災計畫（Disaster Risk Reduction Community Project）」、聯合國人居署提出的「社區災害意識及減災計畫（Community-based Disaster Awareness and Mitigation Pilot Project, C-DAMP）」環太平洋地區國家推動的「太平洋社區整合型災害風險管理計畫（The Pacific Community Focused Integrated Disaster Risk Reduction Project）」、國際農村重建協會（International Institute of Rural Reconstruction）提出的「社區災害風險管理計畫（Community Managed Disaster Risk Reduction, CMDRR）」、PROVENTION CONSORTIUM提出的「社區風險評估及行動規劃計畫（Community Risk Assessment and Action Planning project）」等實在是太多了！台灣呢？防災社區計畫的經費少的可憐，受到政策的支持很少。長官都忘了，台灣長期以來在社區總體營造上已經有很好的成果，這些成果也將土地和居民的情感加以連結，凝聚了社區的力量，這都是投入防災工作很好的基礎。因此，台灣應該重新思考推動社區防災的機制和提供的資源，進而充實社區民眾的能力建構(capacity building)。畢竟，安全才是國家給民眾最重要的承諾。

             面對未來的趨勢，應變雖然要強化，但是減災和防災的工作更需要深化到整個政策和社會體系。傳統經常討論的減災、整備、應變、復原重建四個流程在「巨災常態化」的頻繁趨勢下，必然將會逐步縮減，成為常態性的減災、整備和應變工作。在這個過程中，國家政策要提供減災、防災工作絕對而充足的支持，才能減少應變的壓力。再者，氣候變遷和全球暖化的腳步短期內應該很難減緩。所以，災害一定會來。社會經濟體系和健康衛生系統的因應措施一定要及早規劃。各級產業及不同的社會群體面對災害的處理態度和可用工具都需要經由情境推演(scenario setting)的方式，逐步安排就位，才能及時發揮效用。

            從災害管理專業的角度來看，目前的災害防救體系有其明顯的盲點，一定需要重整，而且不僅是從公共行政的觀點，也不僅是緊急應變的觀點。一方面，災害管理體系必須從整體性緊急管理(integrated emergency management)的角度來思考，另一方面，台灣災害防救三級體系中鄉鎮市區層級能力和資源不足的事實也應該正視。這樣的作法需要大量納入災害管理專業人才的認知，也需要培養更多的災害管理專責人員。緊急管理的哲學是以生命的保全為目的，首重於體系運作的彈性，其次才是順暢程度。因此，其組織邏輯和一般的行政單位不同，尤其是政策和各個動作都與人命產生直接的連結，不能僅以公共行政防弊的角度來規劃。如果以此檢視台灣目前體系操作的機制，就可以發現體系執行的過程會不斷產生銜接的斷層，甚至需要不斷「開會」協調接續動作。這對於災害管理工作一定會產生箝制，引發不必要的傷亡。所以，從各個國家的作法加以分析，全災害取境(all-hazard approach)的單一體系系統應該是台灣未來可以思考的方向。行政體系只重視步驟的完整性和合法，但是，很多災害管理的整備作業（例如目前的開口契約簽訂）都完全合乎行政規範，卻無法於災時運作，這就明顯有違災害管理的精神。

            台灣災害防救的科技研發成果應該統一格式、公開，且轉化成民眾能知能懂的資訊。許多的大學及研究單位每年均從政府單位取得大量的研究經費，國家災害防救科技中心更是以台灣防災科技研究的主導單位自居，每年花費高額經費及聘用大量碩博士級人才，進行相關研發工作。也因此更有其絕對的責任，擔負台灣災害防救相關科技研發的整合與宣導工作。該些資料至少包含：防災電子圖資的格式、災害潛勢的位置、社經脆弱度等。與民眾相關的資料更應轉化成可以提供社區可以理解的材料，提供社區防災工作做為依據。

            台灣應積極思考參與國際活動的機會。綜觀世界各個災害防救先進國家，不只已經進行跨國研究，相關成果還成立跨國平台一起提供使用，並推動災害管理從國家到社區的共同努力。如果台灣的各單位還是固守自己的資料，不僅台灣內部的力量分散，可能連參與國際合作的機會都不會存在。在這個過程中，縣市政府承上起下，是整個災害管理的關鍵。目前全球許多城市正在積極參與聯合國的「創造城市耐災力（Cities Resilient' campaign）」活動，台灣似乎自動缺席了？政府是否應該更積極的思考這些國際性及全國性活動的持續舉辦或參與？

 

四、結論

            台灣的災害管理體系與目前的氣候變異發展趨勢的對應是完全不相符的。與其談論未來的策略規劃，倒不如正視目前已存有的謬誤，積極思考如何調整與面對。目前從體系到執行都正在面對很大的問題，政府必然無力面對氣候變異的各種狀況，持續強化縣市與鄉鎮市的能力，進而培育社區與民眾能力才是最重要的因應之道。